——周大地解讀《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》
近日，中共中央、國務院印發(fā)了《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，部署了八個方面的重點改革任務。此次油氣體制改革要解決哪些問題？與以往歷次改革相比，這次改革具有哪些新特點？如何理解這次改革的歷史意義？本報記者就此專訪了中國能源研究會常務副理事長周大地。
記者：與以往歷次油氣體制改革相比，這次改革具有什么特點？
周大地：這次油氣體制改革，是從我國新一輪經(jīng)濟體制改革的總體要求出發(fā)的。黨的十八屆三中全會提出，加快完善和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟體制，更好地處理政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。我個人理解，完善社會主義市場經(jīng)濟，首先就要搞好國有企業(yè)，增強國企活力，這是改革的重要內容之一。其次，要把市場的活力更好地發(fā)揮出來，解決市場調節(jié)失靈的部分，比如環(huán)保、公共服務等。
從這個角度看，《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》（以下簡稱《意見》），對于油氣體制改革到底要解決什么問題，體現(xiàn)的是比較到位的。此前，有些人過于著重所謂反壟斷問題，對此我一直有不同看法。一方面，大多數(shù)國家的油氣行業(yè)都采取不同程度的壟斷，或者是競爭下自然形成壟斷，或者是由于資源、公用事業(yè)的屬性形成壟斷，并且真正能在全球進行大規(guī)模油氣開采和運營的也都是大公司。只不過國際上技術分工比較多，有許多油服類公司。另一方面，我國現(xiàn)有的油氣供應體制也較好地滿足了國內增長的油氣需求，油品質量不斷提高，服務質量也基本能讓消費者滿意。如果單純從自由市場化的思想出發(fā)，凡是出現(xiàn)大企業(yè)都要反對，就容易走向極端。
因此，油氣體制改革的主要目的，不應該是為反壟斷而反壟斷，而是要把主力企業(yè)的活力激發(fā)出來，進一步發(fā)揮社會主義公有制的優(yōu)勢。在這方面，《意見》比較強調了要進一步發(fā)揮大石油公司的活力，這是很好的。如果大石油公司的活力不搞好，石油工業(yè)要搞得更活，根本是不可能的。下一步油氣改革很重要的一條，就是如何把大石油公司的活力激發(fā)出來，在現(xiàn)有物質條件下，更好地發(fā)揮人的作用，使得我國的油氣勘探開發(fā)從技術創(chuàng)新到運行效益都能有大幅提高，系統(tǒng)成本控制能力更強。尤其是通過一系列改革，將國內油氣供應的能力和質量提上去。
記者：《意見》指出，完善并有序放開油氣勘查開采體制，提升資源接續(xù)保障能力。在放開過程中要注意哪些問題？
周大地：油氣體制改革要讓油氣供應更有保障，特別是國內油氣供應得到更好的發(fā)展。從這個角度看，上游勘探放開具有一定的合理性。很多人希望通過這種試驗，能夠吸引更多的投資，激發(fā)更多的創(chuàng)新。放開的確是提高行業(yè)活力的一個手段。尤其是上游勘探放開以后，勢必會倒逼國有大公司搞活機制。大家同臺競爭，形成活力和效率的對照，能夠激發(fā)國企更多的積極性。如果國企不改革不創(chuàng)新，就會變得被動，錯失機遇。
當然，也要看到，創(chuàng)新和活力的關鍵在于有沒有激勵到位。上游放開和儲量增加并非簡單的因果關系。油氣資源勘探開發(fā)跟地質條件有很大關系，目前來看，儲量大增長有待于地質理論新的突破。并不是說投入越多，油氣產出就能越多。當前最緊迫的是提高投資質量，解決投資低效和無效的問題。
需要注意的是，任何引入新的競爭者過程中，都應該強調平等競爭。國企要有平等競爭的能力，政府也應該盡可能為各類市場主體創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境，不做簡單的利益平衡。所以，放開以后，各級政府應該加強管理，從法律上保障各類企業(yè)平等。
記者：《意見》指出，分步推進國有大型油氣企業(yè)干線管道獨立。在您看來，分步將有哪幾個階段？
周大地：分布推進管網(wǎng)獨立改革是穩(wěn)妥理性的，這取決于我國油氣管網(wǎng)的特點。一是油氣管網(wǎng)投資的特點。企業(yè)根據(jù)需求來投資建設，投資是理性的，最大限度規(guī)避了盲目投資風險。二是我國油氣管道仍然處于發(fā)展建設的階段，并未像美國等國家出現(xiàn)管線運力大量富余的情況，也沒有進入管線公用化階段。
因此，我建議先進行財務獨立、項目獨立，來提高現(xiàn)有管道的利用效率。首先，做好更為細致的調查，弄清楚現(xiàn)有管線的負荷、運力和效率，根據(jù)事實分步推進獨立的事情。其次，先進行項目獨立、財務獨立，從財務上算清楚，定運費有個依據(jù)，誰干都得有這么多錢，為下一步改革奠定扎實基礎。
油氣管網(wǎng)規(guī)制的重點，應該在要求管線確有富裕能力時應對其他可能的輸氣用戶提供方便。企業(yè)之間的運價運量服務條件，應該通過商業(yè)合同方式予以解決。政府根據(jù)目前的法律，包括反壟斷法進行監(jiān)管。
記者：有輿論將此次改革定義為新中國石油工業(yè)歷史上力度最大也最為重要的一次改革。您怎么看此次改革的意義和影響？對此次改革有哪些期待？
周大地：我認為應該以一種更理智更務實的態(tài)度看待此次改革。要看到，任何一次改革，本身都是一種進一步解放生產力、更好解決發(fā)展動力的探索和試驗，需要我們腳踏實地去推動，而不是簡單地評價和定位，盲目定位也不符合事實。同時，也要看到，任何一次改革都不可能解決當前石油工業(yè)發(fā)展面臨的所有問題，不可能對所有問題兜底。比如，除了此次意見所涉及改革之外，如何對大石油公司更科學更合理地考核，本身也是油氣行業(yè)改革的重要組成部分。當然，還有很多體制層面的問題，都需要在日后的改革中進一步推動。
能源行業(yè)的改革涉及國計民生，歷來都是利益訴求集中、推進難度大的領域。理性務實看待此次改革，就是不要為改革而改革，在推動改革過程中，始終抓住“我們?yōu)槭裁匆母?rdquo;“改革究竟為了實現(xiàn)什么目的”來展開，始終抓住問題導向，始終把準社會主義市場經(jīng)濟改革方向，來協(xié)調不同利益，實現(xiàn)整體利益最大化。
無論對國有石油企業(yè)來說，還是民營企業(yè)來說，都要看到，此次油氣體制改革不是解決你大我小的“分蛋糕”，而是要發(fā)揮各自優(yōu)勢、提高效率和活力，共同做大蛋糕的問題。隨著改革方案不斷推進，油氣市場競爭環(huán)境會愈加公平平等，在這個過程中誰擁有公平競爭的能力更大，誰將贏得更大發(fā)展空間。
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