近年來，以“讓市場發(fā)揮決定性作用”為指導，我國正在從上游、價格和管網(wǎng)等方面推進天然氣市場化改革。隨著《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》發(fā)布和天然氣增值稅稅率調(diào)低，我國天然氣行業(yè)市場化改革將進一步提速。
放眼東北亞，受低油價帶來的液化天然氣(LNG)進口成本降低和天然氣供需轉(zhuǎn)向?qū)捤捎绊?，各國國?nèi)氣價均面臨下調(diào)壓力，新主體積極進入LNG行業(yè)，供應商乃至政府對市場化交易與定價的態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變。在這樣的環(huán)境下，日韓都在加速本國天然氣市場化改革，而兩國改革思路、階段進展和預期成效值得我們關(guān)注與借鑒。
先看日本。自1995年氣價改革實施以來，日本政府依次放開了對大中型工業(yè)、商業(yè)用戶的天然氣批發(fā)價格?！?015年燃氣事業(yè)法》修正案提出，日本將在2017年前后全面放開天然氣零售市場，將在2022年剝離3家最大城市燃氣企業(yè)(東京燃氣公司、大阪燃氣公司和東邦燃氣公司)的管道業(yè)務。
零售市場放開承諾如期兌現(xiàn)，涉及體量巨大。今年4月1日，日本政府宣布了“一個放開，兩個允許”，即天然氣零售價格對居民和商業(yè)用戶全面放開，允許新進入者參與燃氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)，允許用戶自由選擇資源供應商，標志著天然氣零售側(cè)全面放開。雖然這只是天然氣市場系列放開的最后一環(huán)，涉及的市場體量卻非常大：涉及居民和商業(yè)用戶分別達2470萬和120萬，市場規(guī)模逾200億美元，接近之前20年所放開的市場規(guī)模之和。
截至目前，日本“兩個允許”實施效果有限，天然氣新增供應商數(shù)量只有45個，遠落后于電力市場改革后的新增供應商數(shù)量(266個)。轉(zhuǎn)換天然氣源的用戶數(shù)量也普遍低于電力用戶，其中北海道、東北、東京和九州地區(qū)幾乎為零。天然氣全面放開的效果不及電力，表面上和后者先于1年前放開有關(guān)，根本上一是由于天然氣零售環(huán)節(jié)的市場份額相對集中，東京燃氣為首的4大燃氣分銷商坐擁70%以上的市場份額；二是上游資源并未真正放開，目前推行的LNG接收站第三方準入仍面臨很大阻力。
氣電需求走低有望提升改革成效。電力公司充當了新增45個天然氣供應商中的主力軍，他們在天然氣市場中的競爭力將取決于手中持有多少LNG資源。在日本，電力公司獲取上游LNG的能力很強，著名的LNG買家JERA就是由兩個電力公司(東京電力和中部電力)共同出資成立的。因此，電力公司的剩余LNG資源量主要看自用發(fā)電量。隨著可再生能源增加和核電重啟，未來日本氣電需求有望下降，電力公司因此有望更加積極地邁向燃氣分銷領(lǐng)域，并給天然氣改革注入活力。
再看韓國。1999年，韓國政府宣布了天然氣工業(yè)改革計劃，將競爭機制引入批發(fā)和零售環(huán)節(jié)。不過，目前韓國天然氣市場管制程度仍然很高，上游采購和批發(fā)環(huán)節(jié)主要由KOGAS壟斷，份額達90%以上；零售環(huán)節(jié)有34個燃氣分銷商參與，均具有區(qū)域壟斷性質(zhì)。韓國于2016年7月發(fā)布了能源政策修訂計劃，一方面鼓勵終端用戶直接進口LNG，另一方面提出了從2025年起全面放開天然氣批發(fā)市場的目標。近期政府換屆有望出現(xiàn)推進天然氣改革的新形勢。
韓國新政府即將公布天然氣改革路線圖。韓國新總統(tǒng)文在寅上臺后抑煤控核態(tài)度明顯。新政府即將公布的天然氣改革路線圖，旨在破除KOGAS一家獨大局面和實現(xiàn)天然氣設施的第三方準入。
如何平衡公平與效率決定改革方向。韓國天然氣改革將不會追求完全競爭，政府監(jiān)管下能夠確保合理定價和服務質(zhì)量的寡頭競爭可能是最優(yōu)選擇。效率將由市場決定，具體表現(xiàn)為價格部分放開：價格彈性較低的居民氣價隨需求而變，價格彈性高的工業(yè)用戶保有議價權(quán)利并享受平穩(wěn)氣價；公平則由政府維護，包括采取措施保護低收入群體、強制實行第三方準入等。
確保新主體順利入市是改革成功的關(guān)鍵。在即將頒布的改革路線圖中有兩個問題最能夠反映韓國政府對天然氣市場改革的智慧和決心：一是如何釋放KOGAS的市場空間。到2024年，KOGAS有約900萬噸合同將到期，如果強制不再進行續(xù)訂，可給新主體提供進入上游的空間。當然，如果采取類似于英國政府在1995年的做法，即重新規(guī)定天然氣許可標準，KOGAS在上游和批發(fā)市場份額將加速被稀釋。二是確保在全面放開天然氣批發(fā)市場(既定為2025年)前落實基礎(chǔ)設施第三方準入，為此政府必須提出并實施嚴格有效的監(jiān)督辦法。
日韓改革的相同目的是把國際低氣價紅利引入到國內(nèi)終端消費環(huán)節(jié)。不同之處是，日本更側(cè)重于利用零售端放開，有效消化電力企業(yè)剩余LNG供應和擴大用戶選擇權(quán)；韓國則更加圍繞提升價格彈性、供應靈活性和能源使用效率來推進對天然氣資源利用的優(yōu)化配置，即提高能源分配效率。
對于我國來說，天然氣市場化改革加速已成定局，但側(cè)重點仍有待明確和完善。建議加快非居民銷售價格市場化，降低終端消費者用氣成本。自2013年以來，發(fā)改委先后放開了非常規(guī)天然氣、進口LNG、直供工業(yè)用戶、化肥用戶的門站銷售價格，但終端銷售價格仍由地方物價部門管制。近日發(fā)改委起草的《關(guān)于加強配氣價格監(jiān)管推進非居民用氣銷售價格改革的指導意見(征求意見稿)》，旨在為全面放開非居民天然氣銷售價格做準備，并將燃氣公司稅后收益率上限規(guī)定為6%。該《意見》一經(jīng)實施將有效降低天然氣終端價格，拉動包括發(fā)電和工業(yè)用氣部門在內(nèi)的非居民用氣需求。
建議加快管網(wǎng)改革落地，全面擴大準入范圍。目前針對管網(wǎng)改革的最新辦法是2016年10月頒布的《天然氣管道運輸價格管理辦法(試行)》和《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法(試行)》?！掇k法》明確了新的管輸定價方法，其中8%的準許收益率意味著管輸費普遍調(diào)低，同時要求實現(xiàn)管道運輸業(yè)務財務核算獨立，為公平準入做準備。值得注意的是，《辦法》只針對跨省長輸管道，而不涉及省內(nèi)管網(wǎng)。日韓改革均面臨如何增加市場新進入者的挑戰(zhàn)，確保天然氣配售環(huán)節(jié)公平競爭是兩國共同努力的方向。為此，我國應加快推進配氣與銷售業(yè)務分離，通過鼓勵和實現(xiàn)用戶自主選擇氣源，充分激發(fā)供需雙方活力，以此踐行油氣體制改革主體文件中部署的深化下游競爭性環(huán)節(jié)改革任務。(王新哲為中國石油經(jīng)濟技術(shù)研究院天然氣市場研究所經(jīng)濟師。單衛(wèi)國為該所所長)
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